政策性融资
政策性融资的定义
政策性融资是根据国家的政策，以政府信用为担保的，政策性银行或其他银行对一定的项目提供的金融支持。主要以低利率甚至无息贷款的形式，其针对性强，发挥金融作用强。政策性融资适用于具有行业或产业优势，技术含量高，有自主知识产权或符合国家产业政策的项目，通常要求企业运行良好，且达到一定的规模，企业基础管理完善等等。政策性融资成本低，风险小。缺点是适用面窄，金额小，时间较长，环节众多，手续繁杂，有一定的规模限制。
中国进出口银行是中国对外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是中国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口和对外承包工程及各类境外投资等方面政策性融资的重要渠道，在支持中国企业开拓海外市场、促进对外经济技术合作方面积累了丰富的经验，为促进中国外向型经济的发展发挥着重要作用。
政策性融资的分类
1．按融资渠道的不同分类：
各政策性银行，如中国进出口银行和中国农业发展银行； 各级政府投资或控股的政策性担保机构； 政府有关部门投资控股的风险投资公司，该类机构主要支持当地科技含量高、成长性高的中小企业。 中央和地方各级财政部门。
2．按融资方式的不同分类：
政策性贷款； 政策性担保； 财政贴息； 专项扶持基金； 政策性投资。 政策性融资的作用
政府的政策性融资，既包括财政部门直接管理的融资项目，也包括政策性银行管理的融资项目。这种政策性融资不以赢利为目的，利率较低，还款期可长可短，比较适合用以弥补经济不发达地区市场投资的不足。政府通过政策性融资，提高财政投资效果；通过回收投资，可以扩大政府的理投资能力。在此方面应学习世界银行管理融资项目的经验和方法，建立起高效的政府投融资机制。对基础设施及项目建设，由政府或社会公益机构承担投资主体；垄断性基础产业的投资，要建立法人投资实体，在拥有一定比例资本金的前提下，向金融机构和资本市场融资，广泛吸引各种社会资金。
为此，必须强化企业的投资主体地位，建立投资风险的约束机制，以此保证财政投资渠道的畅通。此外，财政的经济担保和财政贴息，也是政府在投资中可灵活运用的政策手段，通过有选拔性的担保和贴息，支持经济不发达地区向商业银行及国际金融经济贷款，或支持地区企业间的资金融通等，都将对缓解发展中的资金短缺起到积极的作用。
为支持中小企业发展，国家有关部门、各行业主管部门、各地区政府部门先后独立或联合发文，出台了一系列与中小企业融资有关的政策。在这些政策中，分别体现了企业可以采用的不同的融资工具。
构筑我国政策性融资的宏观环境
（一）担保资金或担保公司资产来源及补充问题
担保资金的规模或担保公司资产规模是担保机构生存与发展的前提条件。一方面中小企业在创造税收、提供就业机会等方面起到了重要的社会作用，但另一方面对中小企业的信用担保存在利润低、风险大的特点。所以国际上担保基金主要由政府提供，或由政府、金融机构、社会团体共同出资。如美国中小企业信贷担保计划的资金由联邦政府直接出资，并由国会预算拨款。在德国，为中小企业提供贷款担保的德意志补偿银行完全隶属于德国政府。台湾省的中小企业信用保证基金由政府、银行和其他金融机构捐助资金组成，其中政府出资约占80%。在担保基金补充方面，美国和日本政府每年有固定的财政预算拨款补充中小企业信用担保基金，担保赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。
目前我国在中央、省、地方三层已由政府出资建立千余家担保机构，但目前很多担保机构的担保资金或资产规模存在规模小、资金不到位、资本结构不合理致使货币资本较少等问题，严重制约了担保业务的发展。此外对担保机构的长远发展及担保资金或资产的增补问题也没有法定的方案。考虑到我国各级政府财政平衡的压力，完全依赖财政困难较大，可行的方式是以政府财政为主要出资人，由政策性银行为担保公司提供低息融资贷款或发行次级债以补充担保金，筹集担保公司的附属资本（但需要说明的是，对担保机构应按照金融机构的性质来对待和监管。）。关于通过政策性银行融入股本金这一方式的可行性，目前也正在积极的探索。
就担保资金或担保公司资产增补及补偿该问题，首创担保公司在北京市政府的大力支持下，与北京市、区（县）两级财政积极沟通，并获得了一定政策支持。目前该公司获得的增补机制为市财政根据担保业务发展情况，每年按一定比例适当增资，并纳入财政预算。为鼓励区（县）地方政府积极向担保机构出资，采用市财政对区县配资50%政策，即担保规模在区（县）出资可放大十倍基础上再配比50%规模放大。补偿机制是：市财政对发生的代偿实行限率补偿，最高补偿比率不超过6%的当年代偿率。
（二）对政策性担保市场的立法管理问题
1、要立法明确担保机构的法律地位
担保公司应视同金融机构对待和监管。担保机构虽表面经营的不是资金，但实际上即从其功能看在于筛选借款人并对借款人进行风险监控，担保公司是在经营风险，管理风险。因此，可仿照银行资产分类办法，确定哪些可作为核心资本，规定合理的资本充足率。同时，银行信贷咨询系统要对担保机构开放，如担保机构可查询贷款卡等。银行间的市场可有限度的对担保机构开放，担保机构可申请进入银行间的债券市场、央行的票据、参股银行基金等，增加担保公司流动性好、发放频率高、风险低的投资渠道。
2、对政策性担保资金来源立法，以增强担保机构资信
目前我国对担保资金或担保机构基本资产（资本金）的增资机制和补偿机制问题尚无相关的行业法规加以明确。这一点影响了金融机构对担保机构的持续经营能力的评定。
作为专业担保机构，其担保资金是周转使用的，实质上是利用自身的信用地位，通过倍数效应使有限的资金通过担保的方式让更多的中小企业从金融机构融入资金。这种资金效能放大的机制，在一定意义上优化了资金的资源配置，扩大了资金的使用效能。关于担保资金放大倍数，我国目前最高比例是在保余额不超过担保资金或资产的10倍。
但不少银行针对一些担保机构在资金放大倍数为2—3倍时便采取了审慎的合作态度。很大程度上这是由于政府对担保金的增补机制没有法制化，致使金融机构对担保机构的持续经营能力产生怀疑。这样的后果使现有的担保资金很难发挥应有的信用扩大作用。从政府角度看，认为已投入的担保资金并未达到预期的效果，所以也不愿意继续增资。这样便导致担保公司的实力难以扩大，银行对其信任度难以提升，政策性融资担保机构可持续发展受到制约。这一现象可看作是经济学中的“马太效应”。解决的方式便是通过法规形式保证担保公司的持续经营能力，惟有增强担保公司的资信，担保公司才能有能力增强中小企业的资信。
3、担保政策目标及操作规程立法，以真正起到扶植中小企业的作用
为充分利用担保资金，达到扶植中小企业的目的，政府应明确规定担保对象的规模与性质，明确应扶植的中小企业的标准，明确担保机构的操作规程，明确针对中小企业担保应收取的相关费用标准。
在国外，针对担保操作的一些具体内容，均以法规的形式确定下来。美国的《中小企业法》和《小企业投资法》对信贷担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都有明确规定；日本有《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》明确担保机构的职能作用和担保规则。
我国目前缺少这些方面的立法，使得很多担保机构在趋利避害原则的引导下，对那些通过正常融资渠道不能获得银行贷款的企业——那些没有足够抵押品又有发展潜力的小企业，并未给予足够支持，而将主要精力放在保费收入较高，而非政府产业政策支持项目上。部分担保机构设立各种收费项目，增加了中小企业的负担。在立法上，可以考虑将政府投入的担保资金额与担保机构担保业务的担保总额及平均担保额相联系作为一种监管方式。
4、担保相关费用进行立法，减轻中小企业负担
中小企业在申请担保贷款过程中可能需要交纳的费用有：担保费及评审费、贷款利息、抵押登记费、公证费等。
担保费是担保的价格，其制定是否合理，关系着担保机构能否履行担保责任及担保业务经营的稳定性。其在制定过程中应考虑到借款企业违约概率、违约企业预期损失、担保金扩大倍数等因素。目前大多数担保机构定价机制不够科学，导致了政策性担保市场的无序竞争。政策性担保机构担保资金主要来源于政府，目的是扶植中小企业，所以由市场供求定价的原则在这里并不适用。所以效仿目前的有管理的浮动利率制，通过立法实行有管理的浮动担保费率制有利于规范市场发展。同时，针对此类担保机构所获得的担保费收入，应适用税收减免政策。担保机构的收入是日后进行代偿的资金来源之一，将减免的税收留存于企业转增资本金或作为风险准备金，将有利于增强担保机构抗风险能力。
针对贷款利息，目前银行对经过担保机构担保的中小企业的贷款利率普遍有上浮的现象。利率定价应与风险相适应，利率上浮就其原因在于银行对担保机构的资信评价不高。这就回到上述政策性担保资金来源立法的问题上。利率上浮，加大企业融资成本，无疑与政府扶植中小企业的初衷相悖。担保资金来源立法的迫切性可见一斑。
针对中小企业的抵押登记费和公证费，我们认为国家也应实行一定的优惠政策并加以明确，以降低中小企业负担。
（三）担保风险分散问题
从宏观层面化解担保风险主要采取与银行比例分担风险和建立再担保机制及联保机制的做法。
1、银担合作
在国际上，担保机构一般是根据911.html">贷款规模和期限进行一定比例担保，与银行风险共担。这一做法有助于加强银行的评审责任感，可进一步降低风险。美国小企业信贷保证计划担保金额不超过贷款的75%—80%，日本不超过70%—80%，台湾不超过80%—90%。英国在工业部专设小企业局，对小企业在银行贷款的80%提供担保。其中美国的做法值得借鉴：美国小企业管理局（SBA）对于10万——100万美元的小企业担保承担75%比例的责任，同时还利用资产证券化的手段，让银行将持有的SBA担保贷款证券化，即银行以SBA担保的小企业贷款组合为基础，通过在债券市场出售债券而加快银行资金回收，提高银行资产流动性。银行向小企业发放贷款的同时，还提供其它种类的金融服务，扩展业务。所以很多银行与SBA合作。同时由于银行要承担风险，所以在选择贷款对象时非常小心，风险大的小企业很难得到贷款。当借款企业发生困难时，SBA会与银行合作，帮助小企业渡过难关。
我国担保机构尚处于不平等的地位，只有少部分担保机构与部分银行做到了比例担保，对于其本金的80%—90%承担责任。国内大部分担保业务均由担保公司承担全责。这种情况下，若银行不合作，对借款企业的监督和控制就非常不容易。担保公司是对中小企业增补信用，对银行是风险补偿而不是全部风险转嫁，比例担保有助于加强银行与担保公司合作的深度和广度，在目前情况下，建议比例分担风险可采取如下模式：（1）保本金不保利息；（2）逾期未还担保贷款本金的90%由担保机构承担责任；（3）宽限期80-90天。
2、建立再担保机构和联保机制
再担保具有风险分散、控制担保责任、扩大担保公司经营能力、提高担保机构偿付能力以及形成巨额担保资金等作用。日本的中央政府信用保险公库为地方性信用协会提供再担保，再担保比例为70%。我国目前缺少类似机构，使担保机构缺少分散风险的途径及进一步放大信用倍率的功能。
同时，担保行业的特殊性，决定了其规模越小，抗风险能力越弱；规模越大抗风险能力就越强，越可以扩大被担保企业的数量和范围，从而可以更有效地发挥大数定律的作用，从客观上降低风险。所以不同担保机构间进行再担保或联保将有助于扩大担保主体规模及风险承受能力。
（四）担保配套服务问题
与担保业发展相适应的配套社会服务体系尚未建立。担保业的发展需要相应的服务，如企业资信评价服务、咨询服务、项目论证服务、抵押资产处理业务、典当业务、代理服务等。目前担保配套服务尚未形成体系，不利于担保机构业务专业化，提高经营效率。
政策性融资是根据国家的政策，以政府信用为担保的，政策性银行或其他银行对一定的项目提供的金融支持。主要以低利率甚至无息贷款的形式，其针对性强，发挥金融作用强。政策性融资适用于具有行业或产业优势，技术含量高，有自主知识产权或符合国家产业政策的项目，通常要求企业运行良好，且达到一定的规模，企业基础管理完善等等。政策性融资成本低，风险小。缺点是适用面窄，金额小，时间较长，环节众多，手续繁杂，有一定的规模限制。
中国进出口银行是中国对外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是中国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口和对外承包工程及各类境外投资等方面政策性融资的重要渠道，在支持中国企业开拓海外市场、促进对外经济技术合作方面积累了丰富的经验，为促进中国外向型经济的发展发挥着重要作用。
政策性融资的分类
1．按融资渠道的不同分类：
各政策性银行，如中国进出口银行和中国农业发展银行； 各级政府投资或控股的政策性担保机构； 政府有关部门投资控股的风险投资公司，该类机构主要支持当地科技含量高、成长性高的中小企业。 中央和地方各级财政部门。
2．按融资方式的不同分类：
政策性贷款； 政策性担保； 财政贴息； 专项扶持基金； 政策性投资。 政策性融资的作用
政府的政策性融资，既包括财政部门直接管理的融资项目，也包括政策性银行管理的融资项目。这种政策性融资不以赢利为目的，利率较低，还款期可长可短，比较适合用以弥补经济不发达地区市场投资的不足。政府通过政策性融资，提高财政投资效果；通过回收投资，可以扩大政府的理投资能力。在此方面应学习世界银行管理融资项目的经验和方法，建立起高效的政府投融资机制。对基础设施及项目建设，由政府或社会公益机构承担投资主体；垄断性基础产业的投资，要建立法人投资实体，在拥有一定比例资本金的前提下，向金融机构和资本市场融资，广泛吸引各种社会资金。
为此，必须强化企业的投资主体地位，建立投资风险的约束机制，以此保证财政投资渠道的畅通。此外，财政的经济担保和财政贴息，也是政府在投资中可灵活运用的政策手段，通过有选拔性的担保和贴息，支持经济不发达地区向商业银行及国际金融经济贷款，或支持地区企业间的资金融通等，都将对缓解发展中的资金短缺起到积极的作用。
为支持中小企业发展，国家有关部门、各行业主管部门、各地区政府部门先后独立或联合发文，出台了一系列与中小企业融资有关的政策。在这些政策中，分别体现了企业可以采用的不同的融资工具。
构筑我国政策性融资的宏观环境
（一）担保资金或担保公司资产来源及补充问题
担保资金的规模或担保公司资产规模是担保机构生存与发展的前提条件。一方面中小企业在创造税收、提供就业机会等方面起到了重要的社会作用，但另一方面对中小企业的信用担保存在利润低、风险大的特点。所以国际上担保基金主要由政府提供，或由政府、金融机构、社会团体共同出资。如美国中小企业信贷担保计划的资金由联邦政府直接出资，并由国会预算拨款。在德国，为中小企业提供贷款担保的德意志补偿银行完全隶属于德国政府。台湾省的中小企业信用保证基金由政府、银行和其他金融机构捐助资金组成，其中政府出资约占80%。在担保基金补充方面，美国和日本政府每年有固定的财政预算拨款补充中小企业信用担保基金，担保赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。
目前我国在中央、省、地方三层已由政府出资建立千余家担保机构，但目前很多担保机构的担保资金或资产规模存在规模小、资金不到位、资本结构不合理致使货币资本较少等问题，严重制约了担保业务的发展。此外对担保机构的长远发展及担保资金或资产的增补问题也没有法定的方案。考虑到我国各级政府财政平衡的压力，完全依赖财政困难较大，可行的方式是以政府财政为主要出资人，由政策性银行为担保公司提供低息融资贷款或发行次级债以补充担保金，筹集担保公司的附属资本（但需要说明的是，对担保机构应按照金融机构的性质来对待和监管。）。关于通过政策性银行融入股本金这一方式的可行性，目前也正在积极的探索。
就担保资金或担保公司资产增补及补偿该问题，首创担保公司在北京市政府的大力支持下，与北京市、区（县）两级财政积极沟通，并获得了一定政策支持。目前该公司获得的增补机制为市财政根据担保业务发展情况，每年按一定比例适当增资，并纳入财政预算。为鼓励区（县）地方政府积极向担保机构出资，采用市财政对区县配资50%政策，即担保规模在区（县）出资可放大十倍基础上再配比50%规模放大。补偿机制是：市财政对发生的代偿实行限率补偿，最高补偿比率不超过6%的当年代偿率。
（二）对政策性担保市场的立法管理问题
1、要立法明确担保机构的法律地位
担保公司应视同金融机构对待和监管。担保机构虽表面经营的不是资金，但实际上即从其功能看在于筛选借款人并对借款人进行风险监控，担保公司是在经营风险，管理风险。因此，可仿照银行资产分类办法，确定哪些可作为核心资本，规定合理的资本充足率。同时，银行信贷咨询系统要对担保机构开放，如担保机构可查询贷款卡等。银行间的市场可有限度的对担保机构开放，担保机构可申请进入银行间的债券市场、央行的票据、参股银行基金等，增加担保公司流动性好、发放频率高、风险低的投资渠道。
2、对政策性担保资金来源立法，以增强担保机构资信
目前我国对担保资金或担保机构基本资产（资本金）的增资机制和补偿机制问题尚无相关的行业法规加以明确。这一点影响了金融机构对担保机构的持续经营能力的评定。
作为专业担保机构，其担保资金是周转使用的，实质上是利用自身的信用地位，通过倍数效应使有限的资金通过担保的方式让更多的中小企业从金融机构融入资金。这种资金效能放大的机制，在一定意义上优化了资金的资源配置，扩大了资金的使用效能。关于担保资金放大倍数，我国目前最高比例是在保余额不超过担保资金或资产的10倍。
但不少银行针对一些担保机构在资金放大倍数为2—3倍时便采取了审慎的合作态度。很大程度上这是由于政府对担保金的增补机制没有法制化，致使金融机构对担保机构的持续经营能力产生怀疑。这样的后果使现有的担保资金很难发挥应有的信用扩大作用。从政府角度看，认为已投入的担保资金并未达到预期的效果，所以也不愿意继续增资。这样便导致担保公司的实力难以扩大，银行对其信任度难以提升，政策性融资担保机构可持续发展受到制约。这一现象可看作是经济学中的“马太效应”。解决的方式便是通过法规形式保证担保公司的持续经营能力，惟有增强担保公司的资信，担保公司才能有能力增强中小企业的资信。
3、担保政策目标及操作规程立法，以真正起到扶植中小企业的作用
为充分利用担保资金，达到扶植中小企业的目的，政府应明确规定担保对象的规模与性质，明确应扶植的中小企业的标准，明确担保机构的操作规程，明确针对中小企业担保应收取的相关费用标准。
在国外，针对担保操作的一些具体内容，均以法规的形式确定下来。美国的《中小企业法》和《小企业投资法》对信贷担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都有明确规定；日本有《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》明确担保机构的职能作用和担保规则。
我国目前缺少这些方面的立法，使得很多担保机构在趋利避害原则的引导下，对那些通过正常融资渠道不能获得银行贷款的企业——那些没有足够抵押品又有发展潜力的小企业，并未给予足够支持，而将主要精力放在保费收入较高，而非政府产业政策支持项目上。部分担保机构设立各种收费项目，增加了中小企业的负担。在立法上，可以考虑将政府投入的担保资金额与担保机构担保业务的担保总额及平均担保额相联系作为一种监管方式。
4、担保相关费用进行立法，减轻中小企业负担
中小企业在申请担保贷款过程中可能需要交纳的费用有：担保费及评审费、贷款利息、抵押登记费、公证费等。
担保费是担保的价格，其制定是否合理，关系着担保机构能否履行担保责任及担保业务经营的稳定性。其在制定过程中应考虑到借款企业违约概率、违约企业预期损失、担保金扩大倍数等因素。目前大多数担保机构定价机制不够科学，导致了政策性担保市场的无序竞争。政策性担保机构担保资金主要来源于政府，目的是扶植中小企业，所以由市场供求定价的原则在这里并不适用。所以效仿目前的有管理的浮动利率制，通过立法实行有管理的浮动担保费率制有利于规范市场发展。同时，针对此类担保机构所获得的担保费收入，应适用税收减免政策。担保机构的收入是日后进行代偿的资金来源之一，将减免的税收留存于企业转增资本金或作为风险准备金，将有利于增强担保机构抗风险能力。
针对贷款利息，目前银行对经过担保机构担保的中小企业的贷款利率普遍有上浮的现象。利率定价应与风险相适应，利率上浮就其原因在于银行对担保机构的资信评价不高。这就回到上述政策性担保资金来源立法的问题上。利率上浮，加大企业融资成本，无疑与政府扶植中小企业的初衷相悖。担保资金来源立法的迫切性可见一斑。
针对中小企业的抵押登记费和公证费，我们认为国家也应实行一定的优惠政策并加以明确，以降低中小企业负担。
（三）担保风险分散问题
从宏观层面化解担保风险主要采取与银行比例分担风险和建立再担保机制及联保机制的做法。
1、银担合作
在国际上，担保机构一般是根据911.html">贷款规模和期限进行一定比例担保，与银行风险共担。这一做法有助于加强银行的评审责任感，可进一步降低风险。美国小企业信贷保证计划担保金额不超过贷款的75%—80%，日本不超过70%—80%，台湾不超过80%—90%。英国在工业部专设小企业局，对小企业在银行贷款的80%提供担保。其中美国的做法值得借鉴：美国小企业管理局（SBA）对于10万——100万美元的小企业担保承担75%比例的责任，同时还利用资产证券化的手段，让银行将持有的SBA担保贷款证券化，即银行以SBA担保的小企业贷款组合为基础，通过在债券市场出售债券而加快银行资金回收，提高银行资产流动性。银行向小企业发放贷款的同时，还提供其它种类的金融服务，扩展业务。所以很多银行与SBA合作。同时由于银行要承担风险，所以在选择贷款对象时非常小心，风险大的小企业很难得到贷款。当借款企业发生困难时，SBA会与银行合作，帮助小企业渡过难关。
我国担保机构尚处于不平等的地位，只有少部分担保机构与部分银行做到了比例担保，对于其本金的80%—90%承担责任。国内大部分担保业务均由担保公司承担全责。这种情况下，若银行不合作，对借款企业的监督和控制就非常不容易。担保公司是对中小企业增补信用，对银行是风险补偿而不是全部风险转嫁，比例担保有助于加强银行与担保公司合作的深度和广度，在目前情况下，建议比例分担风险可采取如下模式：（1）保本金不保利息；（2）逾期未还担保贷款本金的90%由担保机构承担责任；（3）宽限期80-90天。
2、建立再担保机构和联保机制
再担保具有风险分散、控制担保责任、扩大担保公司经营能力、提高担保机构偿付能力以及形成巨额担保资金等作用。日本的中央政府信用保险公库为地方性信用协会提供再担保，再担保比例为70%。我国目前缺少类似机构，使担保机构缺少分散风险的途径及进一步放大信用倍率的功能。
同时，担保行业的特殊性，决定了其规模越小，抗风险能力越弱；规模越大抗风险能力就越强，越可以扩大被担保企业的数量和范围，从而可以更有效地发挥大数定律的作用，从客观上降低风险。所以不同担保机构间进行再担保或联保将有助于扩大担保主体规模及风险承受能力。
（四）担保配套服务问题
与担保业发展相适应的配套社会服务体系尚未建立。担保业的发展需要相应的服务，如企业资信评价服务、咨询服务、项目论证服务、抵押资产处理业务、典当业务、代理服务等。目前担保配套服务尚未形成体系，不利于担保机构业务专业化，提高经营效率。
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