研客专栏|印度尼西亚生物柴油政策及实施情况

2022年印尼将生物柴油的混合要求维持在30%，并将生物柴油的配置量提高到创纪录的101亿升，原因是在新冠疫情相关限制放松后，预计经济活动和需求量将增加。为补贴2021年底以来飙升的食用油价格，用来支持生物柴油授权项目补贴资金的出口税也进行了调整。

2022年，印尼维持了生物柴油混合比例达到30%的目标，尽管棕榈油和柴油价格不断上涨，但生物柴油的配额量仍有所增加。在新冠疫情相关限制放松后，经济活动量增加，逐步推高了2021年至2022年的燃料消耗。

印尼政府继续通过维持自2015年以来实施的财政支持机制，对生物柴油混合授权项目坚定执行。该机制允许从棕榈油出口税中征收的资金由棕榈油产业基金会管理，用于补贴生物柴油和化石柴油之间的差价。过去几年，针对棕榈油价格波动和食用油价格上涨等其他因素，印尼政府对出口税进行了几次调整。

印尼政府将2022年生物柴油的分配定为101.5亿升，这是自生物燃料计划在全国范围内启动以来的最高分配。B40的路测在2022年举行，因此要在2022年开始B40混合任务还需要时日。

根据印尼能源和矿产资源部发布的声明，印尼2023年2月1日开始强制执行B35生物柴油计划，将棕榈油含量从此前为30%，提高至35%。

图：马盘棕榈油期货走势

2022年印尼将生物柴油的混合要求维持在30%，并将生物柴油的配置量提高到创纪录的101亿升，原因是在新冠疫情相关限制放松后，经济活动和需求量将增加。为补贴2021年底以来飙升的食用油价格，用来支持生物柴油授权项目补贴资金的出口税也进行了调整。

2022年，印尼维持了生物柴油混合比例达到30%的目标，尽管棕榈油和柴油价格不断上涨，但生物柴油的配额量仍有所增加。在新冠疫情相关限制放松后，经济活动量增加，逐步推高了2021年至2022年的燃料消耗，而印度尼西亚的生物柴油使用量在2021年增加到93亿升，比前一年增加了10%。

印尼政府继续通过维持自2015年以来实施的财政支持机制，对生物柴油混合授权项目坚定执行。该机制允许从棕榈油出口税中征收的资金由棕榈油产业基金会管理，用于补贴生物柴油和化石柴油之间的差价。过去几年，针对棕榈油价格波动和食用油价格上涨等其他因素，印尼政府对出口税进行了几次调整。

2022年3月的调整包括提高棕榈油出口税，为印尼政府的食用油补贴提供资金，以应对消费者因食用油价格持续高企而不断增加的压力。食用油价格从2021年9月的每公斤16050印尼盾(1.08美元)至2022年4月的每公斤24400印尼盾(1.64美元)左右，飙升了52%，引起了社会公众的关注，迫使印尼政府颁布了几项干预政策，包括对食用油的补贴，但最终对消费者的实际零售价格几乎没有影响。

印尼政府将2022年生物柴油的分配定为101.5亿升，这是自生物燃料计划在全国范围内启动以来的最高分配。B40的路测在2022年举行，因此要在2022年开始B40混合任务还需要时日。

根据印尼能源和矿产资源部发布的声明，印尼2023年2月1日开始强制执行B35生物柴油计划，将棕榈油含量从此前为30%，提高至35%。

印度尼西亚对减少温室气体排放的承诺体现在其更新的《国家自主贡献》(NDC)和《2050年低碳和气候适应能力长期战略》(LTS-LCCR 2050)中，它们在2021年缔约方会议(COP)之前提交给《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)。LTS-LCCR 2050文件显示，印尼的目标是到2050年生物燃料占其交通能源的46%。

2006年，印尼颁布了有关生物燃料采购和使用的政府1号条例，开始采用国家一级的生物燃料政策。总统令10/2006成立了国家生物燃料发展小组，负责监督生物燃料项目的实施，并为生物燃料发展制定蓝图。根据蓝图，生物燃料的发展目标是：(1)减轻贫困和失业；(2)通过生物燃料采购推动经济活动；(3)减少国内化石燃料的消耗。随后，印尼众议院也通过了能源法(UU 30/2007)，以加强优先使用可再生能源的法规。

通过政府法规第79/2014号制定的国家能源政策目前是生物燃料项目最重要的政策基础。国家能源政策的目标是到2025年可再生能源在整个经济中的使用量达到23%，到2050年达到31%。生物燃料对实现这些目标的贡献大致分别为139亿升和523亿升生物燃料的使用。

印尼承诺减少能源和交通部门的温室气体排放。2016年，印度尼西亚向《联合国气候变化框架公约》提交了第一份国家自主贡献(NDC)，承诺到2030年通过国内企业将全国温室气体排放总量减少29%，在国际援助下减少41%。

2021年11月，印度尼西亚向《联合国气候变化框架公约》提交了《2050年低碳和气候适应能力长期战略》。该战略提出，到2050年，生物燃料将成为印度尼西亚交通部门的主要能源来源，逐步用生物乙醇取代汽油，用棕榈油取代汽油，用棕榈生物柴油和绿色柴油取代石化柴油。

为了实现其国家自主贡献（NDC）目标，印尼政府发布了第7/2021号法律，建立了碳税，并发布了第98/2021号总统条例，制定了碳市场机制，包括(1)碳交易，(2)基于结果的支付，(3)碳税，以及(4)基于科学技术发展的其他机制。印尼政府计划从2022年7月开始对电力行业征收碳税，到2025年将其扩大到所有行业。

印度尼西亚的生物燃料混合授权于2008年通过能源矿产资源部第32条条例设立，2015年3月发布的能源矿产资源部第12条条例进行了修订。条例12/2015规定了交通、工业和发电部门的生物燃料混合目标。印尼政府计划到2025年增加生物柴油和生物乙醇的混合。虽然道路运输生物柴油的目标已经实现，但工业和电力的目标(估计2020年为22%至24%)尚未达到。在完成生物乙醇的任务方面没有取得任何进展。

伴随着授权计划，印尼政府每月为生物乙醇和生物柴油制定市场指数价格。自2016年以来，国有农业贸易公司公布的国内食糖价格被用作生物乙醇的基础。对于生物柴油价格，印尼政府使用同一家国有企业公布的毛棕榈油价格作为参考。

近年来，生物柴油指数价格（HIP）已多次调整。2015年生物柴油的转化率被设定为每吨125美元。2017年，印尼政府将价格下调至每吨100美元，然后在2020年5月进一步下调至每吨80美元。印尼政府在2020年9月将折算上调至每吨85美元。生物柴油转换值在生产者利润率和毛棕榈油基金补贴金额之间架起了桥梁，较低的值减少了补贴支出，降低了生产者利润率。

欧盟（EU）对生物燃料可持续性标准的关注对印尼生物燃料行业造成了严重影响，也是印尼政府官员及其欧盟同行之间不断发生冲突的根源。欧盟在其可再生能源指令（RED）和RED II中概述了其可持续性标准。

印度尼西亚正在制定一项法规，将其印度尼西亚可持续棕榈油（ISPO）国内可持续性认证的范围扩大到食用油、生物柴油和油脂化学制品等下游产品。该法规预计适用于加工、生产和出口ISPO认证棕榈油产品的公司。可持续性认证涵盖一系列标准，包括温室气体排放、土地利用、生物多样性和劳动力。印尼政府一直通过第44/2020号总统条例，强制所有公司和小农户在2025年前通过ISPO认证，对所有棕榈种植园实施可持续性标准。

印尼的生物柴油授权项目是一项全国范围内的指令，要求将棕榈基脂肪酸甲酯(FAME)与柴油混合，以减少燃料进口，产生国内对棕榈油的需求，并减少排放。执行强制分配的是国有能源公司印尼国家石油公司和规模较小的私营企业。

在印尼从通过国家预算提供补贴转向通过棕榈油产业基金会(2015年设立的对棕榈油产品出口征税的基金)提供补贴之前，生物柴油项目一直不稳定，直到建立了一个更可靠的支持机制。自2015年以来，印尼积极扩大了混合项目，从最初的应用只覆盖公共部门义务行业，到2018年的全国B20项目，然后到2020年1月的全国B30项目。印尼政府的目标是在2023年至2025年期间提高B40的混合率，直到当前对B40道路测试阶段的结果和筹集足够资金补贴如此高的混合率的可行性进行评估。

生物柴油授权计划依靠印尼棕榈油出口专项税提供的补贴来弥补生物柴油和化石柴油之间的价差。2021年，生物柴油和化石柴油的价格分别上涨了47%和74%。印尼的生物柴油指数价格(HIP)是根据棕榈油价格确定的。2021年生物柴油补贴金额平均为每升4409印尼盾(0.30美元)，比2020年高出9%。随着棕榈油价格下跌16%，预计2022年6月的生物柴油补贴将下降至2019年11月以来的最低点，差距将缩小至约985印尼盾/升(0.006美元)。

2020年新冠病毒(COVID-19)疫情导致商业运营和旅行受到严格限制，导致印度尼西亚的燃料消耗下降了近11%。尽管燃油消费量下降，但印尼政府维持了B30授权计划，将每公吨毛棕榈油出口税提高了5美元，并从国家预算中提供了2.78万亿印尼盾(1.95亿美元)的额外补贴。由于经济复苏迹象以及2021年底与疫情相关的旅行限制放宽，印尼政府将2021年11月的生物柴油分配量从年初的92亿升上调至94亿升。2022年印尼政府继续保持其B30混合率，并将2022年生物柴油分配量设定为101亿升，这是该国启动生物燃料计划以来的最高纪录。印尼政府指定22家生物柴油生产商向18家燃料零售商供货，这些零售商反过来将生物柴油与他们的传统化石柴油混合，并通过分销渠道销售混合后的生物柴油，仅印尼国家石油公司就获得了约82%的生物柴油分配总量。

2015年全面改革国内生物柴油消费金融支持机制。新方案经过必要的修改，迄今已被证明是有效和持久的。该基金由棕榈油产业基金会管理，通过棕榈油出口税抵消生物柴油和化石柴油之间的价格差距。该机构还将这笔资金用于研究和开发、重新种植和棕榈推广活动。

自2019年以来，印尼政府每年都在制定国内生物柴油供应分配。能源矿产资源部为包括私营和国有企业在内的燃料零售商确定了产量，并将生产分配给生物柴油生产商，而生物柴油生产商则提供棕榈油为基础的生物柴油，也称为棕榈油脂肪酸甲酯用于混合。棕榈油产业基金会继续根据石油和天然气总局公布的柴油市场指数价格(HIP diesel)和新能源和可再生能源总局公布的生物柴油指数市场价格(HIP biodiesel)之间的价差支付资金。这两个办事处都是能源矿产资源部的一部分。

在过去几年里，印尼政府经常调整其出口征税计划，以在棕榈油价格波动期间维持其棕榈油产业基金会的偿付能力。2018年12月，为应对毛棕榈油价格下跌，出口征税形式由单一税率结构改为累进价格结构。随着价格持续下跌到2019年，印尼政府完全停止了征税，导致毛棕榈油基金在2019年全年没有新的收入。2022年，在棕榈油价格反弹至每公吨1000美元以上后，印尼政府再次调整了累进征税结构，对棕榈油价格在1000美元至1500美元之间的棕榈油增加了新的最高关税等级。增加这一新的最高关税等级是为了给印尼政府的食用油补贴提供资金，以应对持续高企的食用油价格给消费者带来的越来越大的压力。印尼政府还增加了新的征税棕榈产品类别，包括二手食用油(UCO)和棕榈油厂出水浮油(POME)，这两种产品都用于生物柴油原料。目前，在2022年6月修改的最新征税结构涵盖26种产品，最高关税税率为每公吨194美元的棕榈甲酯(PME)，统一税率的出口关税为每公吨35美元的包括二手食用油（UCO）和每公吨5美元的棕榈油厂出水浮油(POME) 。

自2015年以来，棕榈油价格的上涨和征税结构的调整使棕榈油产业基金会的征收创下了记录。2021年征收的税款预计将达到72万亿印尼盾(49亿美元)，比2015年至2020年的所有税收都要多。到2022年，预计征费将达到37亿至46亿元。自成立以来，棕榈油产业基金会的资金绝大部分用于生物柴油补贴，不到10%用于再植、研究和推广的综合项目。

2022年6月，印尼政府修订了棕榈油产品及其衍生物（包括生物柴油）的出口税。新的出口税涵盖了更高的参考价格和更高的关税。如果参考CPO价格达到每吨1450美元至1500美元，生物柴油的出口税将按每吨98美元征收。专项出口税主要用于生物柴油的补贴以及油棕榈的再植、研发和推广等综合项目。

印尼2022年生物柴油消费量预计将增加到101亿升，原因是预计柴油燃料的总体需求将增加。在疫情限制放宽和流动性增强之后，印尼政府将2022年生物柴油混合分配定为101.5亿升，比2021年的94亿升高出8%。

印尼政府将2021年的配额从年初的92亿升增加到2021年11月的94亿升，恢复速度快于预期。印尼政府的数据显示，2021年生物柴油消费量达到93亿升，比2020年高出10%。燃料运输是生物柴油消费的主要来源，其次是包括发电在内的工业部门。根据修订后的能源矿产资源部(MEMR)数据，2021年，运输部门占生物柴油消费量的85%。

报道预计，2022年印尼生物柴油产量将从2021年的95.5亿升增加到106亿升。生物柴油的生产主要是为B30计划服务，预计出口用途会有少量。根据现有生产商的计划扩张和新炼油厂的增加，生物柴油的生产能力预计在2022年将上升到166亿升。

预计2022年印尼生物柴油出口仍将被限制在2亿升，原因是预计出口关税和税收较高。在1月至4月期间，生物柴油出货量达到2600万升，主要运往中国和韩国。2021年，印度尼西亚出口了1.93亿升生物柴油，主要出口到中国(44%)、秘鲁(18%)和西班牙(15%)。

最新的出口关税调整导致了更高的关税对应于更高的参考价格。随着这一最新调整，生物柴油出口税上升到每公吨25美元至194美元之间，出口税从之前的64美元上升到最高105美元。

由于高额的反补贴和反倾销税，印尼对美国的棕榈生物柴油出口仍然有限。印尼棕榈生物柴油也没有资格获得可再生识别号码(RINs)，也不被允许满足可再生燃料标准(RFS)规定的生物燃料义务，该标准要求美国炼油厂混合生物燃料或购买信用。除美国外，欧盟自2019年12月起也对印尼生物柴油征收了8%至18%的反补贴税。

根据印尼能源和矿产资源部发布的声明，印尼将于今年2月1日开始强制执行B35生物柴油计划。B35是以棕榈油为基础的植物燃料，即脂肪酸甲酯 (FAME) 与柴油的混合物，混合物中的棕榈油含量高达35%，而另外65%是柴油。

印尼能源矿产资源部的新能源和可再生能源司司长达丹库斯迪亚纳表示，考虑到国内柴油消费增长的预期，2023年B35计划的生物柴油分配量估计约为1300万千升，B35实施计划是政府预期全球原油价格将会继续上涨，也是为了减少柴油进口。

印度尼西亚生物燃料生产商协会表示，B35的实施将会消费1144万吨棕榈油，比2022年实施B30时的消费量960万吨提高184万吨或19.2%。